第1页：公共行政的管理主义：摘要、导言与内涵
公共行政的管理主义——反思与批判
- 摘要
- 公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。
- 关键词
- 公共行政；管理主义；反思性批判
一、导言：自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括经验—分析性科学、历史—诠释性科学以及批判取向的科学，本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络，进而进行批判性反思。
二、公共行政管理主义之内涵：依据OECD的界定，西方国家政府改革的共同内涵包括：（1）企业管理技术的采用；（2）服务以及顾客导向的强化；（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入。学者拉森和斯图亚特认为还包括视人民为顾客并强调顾客的价值、创造市场或准市场的竞争机制、扩大个人以及私部门自理的范围、购买者角色与供给者角色分离、契约或半契约配置的增加、由市场测定绩效目标、弹性工资等。学者胡德归纳出七项要点：在公部门中放手给专业管理；目标必须明确、绩效必须能够加以测量；特别强调产出控制；走向分解的转变；转变为更大的竞争性；重视私部门型态的管理行为；资源运用上的克制与节约。管理主义的基本主张包括：研究焦点在于结果而非过程；妥善运用市场竞争机制提供更佳产品与服务；强调顾客导向；政府应扮演“导航者”角色；推动法规松绑；授予公共部门工作人员权能；行政文化朝弹性、创新、问题解决与企业家精神方向发展。
第2页：公共行政管理主义的历史背景
三、公共行政管理主义的历史背景：学者波利特曾指出，管理主义的核心思想根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点。导致管理主义兴起的至为重要的因素包括：
- 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满：在福利国家观念推动下，政府权力不断扩张，重税政策导致经济竞争力下降和民众不满。对政府的抨击来自三个方面：政府规模太大且消耗过多稀有资源；政府自身陷入过多活动；透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
- 经济因素与财政压力：工业化国家朝福利国家方向发展，造成庞大的转移性财政支出，经济衰退、失业率上升形成政治经济的不稳定，国际经济自由化带来的竞争压力加剧，如何节省施政成本、提升国际竞争力成为执政者面临的核心课题。
- 社会问题与政府不可治理性的增加：人口膨胀、都市化、社会治安、环境恶化、消费者保护、失业、教育、健康、犯罪等问题层出不穷，公共问题的复杂性、动荡性和多元性导致政府不可治理性的增加；官僚体系的保守、消极、被动以及行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义等，引发民众对政府的信任危机。
- 新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响：新右派抨击福利国家与多元主义使公共支出大幅增加、官僚体系偏好预算最大化、公共服务垄断运作、政府过度扩张威胁个人自由等。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重，亲市场、反国家的信念大行其道。
第3页：反思与批判：人性假设与价值偏颇
四、管理主义的反思与批判：胡德认为管理主义是一种没有实质内涵的“夸大伎俩”，顶多瓶子是新的、里面的观念却是旧的。在我看来，管理主义代表着人类寻求良好政府治理的一种努力，在某种程度上反映了社会对有效率的政府服务的合理期待，许多主张和创意极具启发性；但对管理主义的过度迷信也是一种“致命的自负”。其缺陷主要表现在：
- 对人性认识的偏颇：管理主义的理论基础主要来自公共选择理论、委托—代理人理论、交易成本理论与新古典经济学理论，认为理性行动者由自利所激励、是机会主义和善于利用他人的、不能被信任。这种假设忽视了文化因素对人性的规制（同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等），也忽略了人性复杂与需要多样；接受了自利假设会产生“习焉不察”的现象，失去对自私和麻木不仁的道德敏感度，引发公共利益和公共伦理的危机，公务伦理亦失去存在的依据。
- 管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失：管理主义认为政府施政的基本价值在于“三E”——经济、效率与效能，强调企业价值的优先性和工具理性。然而公共行政在本质上以民主宪政为基石，强调人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。过分强调效率与工具理性，使公共行政无力反省根本价值与目的，将其矮化为执行与管理之工具。邓哈特认为以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成目标的手段而忽略对目的本身的关切；佩龙和葛尔力指出以市场为导向的公共行政与民主政治价值之间存在自主性与民主责任、个人远见与公民参与、秘密性与公开性、风险承担与公共财监护之间的冲突。
第4页：反思与批判：市场基本教义与市场崇拜
- 市场基本教义和对市场机能的不当崇拜：管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，证明市场是最有效率的制度，主张公共财货与服务应交由更有效率的市场提供，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义本身是天真的、不符合逻辑的：
- 首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。福利经济学承认市场机能的失调，晚近的组织经济学从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，从契约法规权威的建立、财产权的确立到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后存在政府介入的需要。
- 其二，市场基本教义忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异：公部门产品具有不可分割性、庞大的规模经济产生独断性、政府政策具有强制性、服务具有独占性、进入市场门槛高、价格系统不存在等，公部门引进市场机能存在很大限制。
- 其三，公共部门市场化的途径主要有民营化与签约外包，其效用仍是一个未可肯定的问题；市场化在提供希望的同时也提供了公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等错误。索罗斯认为市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险；布隆克亦指出自由市场这只看不见的手仍不足以确保许多牵涉人类幸福的社会目标的实现。
第5页：反思与批判：公私管理混淆与顾客隐喻
- 向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆：管理主义的一个主要假设在于公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理。在这样的理论下，“企业型政府”几乎成为政府再造的精神支柱。公私部门之管理的确存在相似性，管理知识与工具亦可相互借鉴，然而公共管理与私人管理有本质差异。瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政源于民主政治理念的“公共”本质；艾利森揭示了公私两域之管理在所有不重要层面上相同、而在所有重要的层面上不同；奥托、赫迪指出二者有不同的意识形态和价值；罗森布鲁姆从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析二者的不同。公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源、落实民主治理理念、展现公共利益的过程，将公私管理相混同恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色。
- 不恰当的“顾客”隐喻：管理主义将顾客对企业的重要性比拟为政府与人民间的关系，强调顾客满意作为施政目标。但这一隐喻值得怀疑：
- 首先，公民在民主治理中的角色比较复杂，公民是公共服务的接受者，亦是合伙人或参与者、监督者以及纳税义务的承担者，将政府服务对象比作顾客无法全面理解公民的角色；佛里克森认为民众是政府的“所有者”而非顾客。
- 其二，顾客至上亦有许多困难：难以满足多元目标，在有限资源下不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接存在困难，政府的规则从整体利益考虑很难与每一位顾客的需求对接。
- 其三，政府不仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下必须抑制公民的某些需求才能保证公共利益，政府满足的仅是公民合法之期待。
- 其四，政府服务具有独占性或垄断性，缺乏竞争压力，人民需求弹性大，难以发挥顾客导向所企图的优点。真正的解决之道在于建立民主之对话机制，使政府与人民既分享权利又履行义务。
第6页：公共行政重建之思考与主要参考文献
五、公共行政重建之理论与实践之思考：通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为公共行政之理论重建在21世纪需要关注和思考以下方面的问题：
- 公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；
- 公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成“空洞化的国家”；
- 公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；
- 公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；
- 公共行政应跨越“左”和“右”的意识形态，发展较为中性的整体观点；
- 公共行政固然要向企业学习，但大可不必走向“自我解构”甚至反国家的道路，学习企业的同时应考虑情景之特殊性；
- 公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；
- 公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；
- 公共行政之研究要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。
二千余年前，中国先哲老子曾谓：“天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随。”并谓“不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长”，对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。
主要参考文献
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